Анализ отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований в период с 09.11.2015 по 13.06.2016
1. В соответствии с частью 7 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» Управлением Минюста России по Республике Коми (далее – Управление) принимается решение об отказе в государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований (далее – уставы и МПА) по следующим основаниям:
1) противоречие указанных актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции Республики Коми и законам Республики Коми;
2) нарушение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава и МПА;
3) наличие в уставах и МПА коррупциогенных факторов.
В период с 09.11.2015 по 13.06.2016 Управлением отказано в государственной регистрации 38 уставов и МПА:
- в связи с выявленными противоречиями федеральному законодательству и законам Республики Коми – 21 устав и МПА;
- в связи с нарушениями установленного порядка принятия МПА – 17 уставов и МПА;
- в связи с наличием коррупциогенных факторов решения об отказе в государственной регистрации уставов и МПА не принимались.
Доля отказов в государственной регистрации уставов и МПА в рассматриваемый период по отношению к общему количеству рассмотренных комплектов документов составляет 22%, что на 10 % меньше, чем в прошлом отчетном периоде. Вместе с тем, следует отметить значительное увеличение числа отказов в связи с нарушением порядка принятия акта (с 16% до 45%).
2. Анализ принятых Управлением решений об отказе в государственной регистрации уставов и МПА свидетельствует, что нарушениями законодательства являются:
1) противоречие отдельных норм устава или МПА федеральному и республиканскому законодательству:
- закрепление в МПА вопросов местного значения муниципального образования, не соответствующих вопросам местного значения, установленных федеральным и республиканским законодательством
На основании пункта 2 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) уставом муниципального образования должен определяться перечень вопросов местного значения.
Перечень вопросов местного значения муниципальных образований сельских поселений определен частью 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ и статьей 1 Закона Республики Коми от 09.12.2014 № 148-РЗ «О некоторых вопросах местного значения муниципальных образований сельских поселений в Республике Коми».
Однако в МПА сельских поселений закрепляются вопросы местного значения, не отнесенные указанными актами к вопросам местного значения сельских поселений.
Например, в уставах и МПА содержатся положения, согласно которым к вопросам местного значения сельских поселений отнесены организация строительства муниципального жилищного фонда, осуществление муниципального жилищного контроля, осуществление муниципального надзора и контроля, создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов и др.
Также в МПА закрепляются вопросы местного значения в редакции, несоответствующей федеральному законодательству.
Указанные нарушения выявлены в решении Совета муниципального района «Корткеросский» от 15.03.2016 № VI-8/6, решении Совета сельского поселения «Приуральское» от 10.12.2015 № 3-29/86, решении Совета сельского поселения «Чухлэм» от 03.12.2015 № III-31/103, решении Совета сельского поселения «Тимшер» от 20.01.2016 № 3-30-114, Уставе сельского поселения «Айкино», принятом решением Совета сельского поселения «Айкино» от 30.03.2016 № 3-36/130, решении Совета сельского поселения «Покча» от 26.04.2016 № 3-32/3.
- установление несоответствующего законодательству перечня вопросов местного значения, в целях решения которых могут привлекаться граждане для выполнения на добровольной основе работ (дежурств)
В силу части 2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления поселений вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 7.1 - 9, 15 и 19 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ.
Вместе с тем в уставах и МПА устанавливается возможность привлечения граждан к таким видам работ по иным вопросам местного значения.
Такие нарушения выявлены в решении Совета сельского поселения «Койгородок» от 19.02.2016 № III-38/114, Уставе сельского поселения «Айкино», принятом решением Совета сельского поселения «Айкино» от 30.03.2016 № 3-36/130.
- закрепление в МПА неполного перечня оснований для удаления главы муниципального образования в отставку
Такие нарушения выявлены в решении Совета сельского поселения «Койгородок» от 19.02.2016 № III-38/114.
- закрепления неполного перечня оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, руководителя администрации муниципального образования, депутатов
Указанные нарушения выявлены в решении Совета сельского поселения «Койгородок» от 19.02.2016 № III-38/114, решении Совета сельского поселения «Айкино» от 22.10.2015 № 3-30/103, решении Совета городского округа «Инта» от 26.10.2015 № III-2/1, решении Совета сельского поселения «Грива» от 26.02.2016 № 3-30/88, Уставе сельского поселения «Айкино», принятом решением Совета сельского поселения «Айкино» от 30.03.2016 № 3-36/130.
- закрепление в МПА неполного (неточного) перечня ограничений для главы муниципального образования, установленного частью 7 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ
Данные нарушения выявлены в решении Совета сельского поселения «Койгородок» от 20.11.2015 № III-33/100, решении Совета сельского поселения «Замежная» от 17.11.2015 № III-28/99, решении Совета сельского поселения «Подтыбок» от 05.11.2015 № III-28/1, решении Совета сельского поселения «Чернутьево» от 09.11.2015 № 38-1, решении Совета сельского поселения «Глотово» от 04.12.2015 № 40-1.
- в уставе муниципального образования не закреплены полномочия местной администрации
В силу пункта 5 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования определяются полномочия выборных и иных органов местного самоуправления. Однако Устав сельского поселения «Айкино», принятый решением Совета сельского поселения «Айкино» от 30.03.2016 № 3-36/130, не регламентирует полномочия местной администрации.
- наделение органов местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения, не отнесенных федеральным и республиканским законодательством к вопросам местного значения муниципального образования
Например, в МПА содержатся положения, согласно которым органы местного самоуправления сельских поселений наделяются полномочиями по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей.
Указанные нарушения федерального законодательства выявлены в решении Совета сельского поселения «Айкино» от 22.10.2015 № 3-30/103.
- нарушение требований пункта 9 части 1 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Согласно пункту 9 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Данные вопросы не урегулированы в Уставе сельского поселения «Айкино», принятом решением Совета сельского поселения «Айкино» от 30.03.2016 № 3-36/130. Решением Совета городского округа «Инта» от 04.02.2016 № III-4/1 из устава муниципального образования исключались статьи, регулирующие соответствующие вопросы.
- закрепление в МПА перечня имущества муниципального образования, не соответствующего федеральному законодательству
Указанные нарушения выявлены в решении Совета городского округа «Инта» от 26.10.2015 № III-2/1, решении Совета сельского поселения «Айкино» от 22.10.2015 № 3-30/103, решении Совета сельского поселения «Подтыбок» от 05.11.2015 № III-28/1.
- иные противоречия норм устава или МПА федеральному и республиканскому законодательству.
2) несоблюдение установленного Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядка принятия муниципальных правовых актов, выразившееся:
- в принятии МПА представительным органом муниципального образования при отсутствии необходимого кворума (2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования)
Так, с нарушением требований части 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ приняты решение Совета сельского поселения «Айкино» от 22.10.2015 № 3-30/103, решение Совета городского поселения «Сосногорск» от 23.10.2015 № 271, решение Совета городского сельского поселения «Выльгорт» от 19.11.2015 № 38/11-03-278, Устав городского поселения «Путеец», принятый решением Совета городского поселения «Путеец» от 17.12.2015 № 1-35/161, решение Совета сельского поселения «Грива» от 26.02.2016 № 3-30/88, решение Совета сельского поселения «Серёгово» от 27.04.2016 № 3-34/2.
Согласно правовой позиции Верховного суда Российской Федерации по вопросу соблюдения установленного частью 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ кворума в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования для принятия устава, МПА две трети - это минимально допустимое количество депутатов, гарантирующее законность принятых представительным органом муниципального образования решений, в связи с чем наличие дробного числа при определении достаточной численности депутатов для правомочности представительного органа муниципального образования, не может округляться в сторону уменьшения (Определение Верховного суда Российской Федерации от 30.03.2011 № 32-Г11-9, Определение Верховного суда Российской Федерации от 30.09.2009 № 71-Г09-14).
- в несоблюдении установленного частью 4 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядка обнародования (опубликования) проекта МПА
В соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Нарушения указанного срока выявлены при принятии решения Совета городского поселения «Войвож» от 20.10.2015 № ХХХIV-104, Устава городского поселения «Синдор», принятого решением Совета городского поселения «Синдор» от 19.11.2015 № 3-34/2, решения Совета сельского поселения «Окунев Нос» от 23.12.2015 № 3-26/93, решения Совета сельского поселения «Хабариха» от 18.03.2016 № 3-19/95, решения Совета сельского поселения «Комсомольск-на-Печоре» от 23.03.2016 № 45/202, решения Совета сельского поселения «Трусово» от 25.03.2016 № 3-24/130, решения Совета сельского поселения «Ыб» от 15.04.2016 № 43/04-04-163, решения Совета сельского поселения «Визиндор» от 26.04.2016 № III-34/1.
- в несоблюдении требований об опубликовании проекта МПА, проведении публичных слушания по нему
В соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
В силу пункта 1 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ на публичные слушания должен выноситься проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
При проверке порядка принятия решения Совета городского округа «Усинск» от 29.12.2015 № 26 установлено, что:
- проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования городского округа «Усинск» не был опубликован (обнародован);
- порядок учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования городского округа «Усинск», а также порядок участия граждан в его обсуждении также не были опубликованы;
- публичные слушания по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования городского округа «Усинск» не проводились.
- в отсутствии необходимых реквизитов МПА, а именно подписи уполномоченных лиц местного самоуправления
В соответствии с частью 5 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ председатель представительного органа муниципального образования подписывает решения представительного органа муниципального образования.
Подписывая принятое представительным органом муниципального образования решение, председатель представительного органа муниципального образования тем самым удостоверяет окончание рассмотрения принимаемого акта в представительном органе муниципального образования и подтверждает волеизъявление последнего.
Также согласно пункту 2 части 4 статьи 36 Федерального №131-ФЗ глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.
Следовательно, в случае, если глава муниципального образования не входит в состав представительного органа муниципального образования и не исполняет полномочия его председателя, решение представительного органа муниципального образования о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должно быть подписано и председателем представительного органа муниципального образования и главой муниципального образования.
Таким образом, отсутствие в исследуемом случае подписи председателя представительного органа муниципального образования на МПА приводит к нарушению порядка принятия МПА, предусмотренного частью 5 статьи 43 и пунктом 2 части 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ.
Указанное нарушение выявлено в поступившем на государственную регистрацию решении Совета сельского поселения «Выльгорт» от 28.01.2016 № 41/01-02-292.
В целях сокращения количества решений об отказе в государственной регистрации МПА Управлением даются разъяснения главам муниципальных образований по порядку государственной регистрации МПА, в том числе устно (по телефону). Специалисты Управления регулярно участвуют в обучающих семинарах, проводимых для представителей муниципальных образований.
Одним из направлений оказания методической помощи органам местного самоуправления является разработка проектов МПА, а также правовая экспертиза проектов МПА, поступающих от органов местного самоуправления.
Кроме того, на официальном сайте Управления размещается информация об изменениях действующего законодательства, а также актуальная редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», примерные формы документов, алгоритм принятия решения о внесении изменений в устав муниципального образования и направления его на государственную регистрацию, порядок предоставления сведений из реестра уставов муниципальных образований.