I. Противоречия федеральному законодательству:
В 3 квартале 2018 года Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Коми в результате проведения правовой экспертизы выявлены следующие противоречия федеральному законодательству.
1. В Законе Республики Коми от 15.10.2003 № 55-РЗ «О ставках налога на игорный бизнес» (в редакции от 20.02.2012 № 2-РЗ) (далее в данном пункте – Закон).
Согласно пунктам 3 и 4 статьи 1 Закона на территории Республики Коми установлены ставки налога на игорный бизнес в размере 7000 рублей за один пункт приема ставок тотализатора и 7000 рублей за один пункт приема ставок букмекерской конторы.
Вместе с тем, согласно подпунктам 7 и 8 пункта 1 статьи 369 части второй Налогового Кодекса Российской Федерации от 05.08.2000 № 117-ФЗ налоговые ставки на игорный бизнес на территории субъектов Российской Федерации устанавливаются в пределах от 10000 до 14000 рублей за один пункт приема ставок тотализатора и от 10000 до 14000 рублей за один пункт приема ставок букмекерской конторы.
Следовательно, пункты 3 и 4 статьи 1 Закона не соответствуют подпунктам 7 и 8 пункта 1 статьи 369 части второй Налогового Кодекса Российской Федерации, поскольку устанавливают налоговые ставки на игорный бизнес ниже предела, установленного федеральным законодательством.
2. В Законе Республики Коми от 30.12.2003 № 95-РЗ «Об административной ответственности в Республике Коми» (в редакции от 03.04.2018 № 23-РЗ) (далее в данном пункте – Закон).
В силу части 16-1 статьи 7 Закона сброс мусора, иных отходов производства и потребления вне специально установленных муниципальными правовыми актами для этого мест (в общественных местах, на объектах благоустройства, придомовых территориях, территориях, прилегающих к объектам проведения строительных, ремонтных, восстановительных работ), если это не подпадает под действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее в данном пункте – КоАП), влечет предупреждение или наложение административного штрафа.
Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Полномочие субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления также закреплено пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП.
В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 КоАП административная ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена только федеральным законом.
Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством, отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.
Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования. Субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность лишь по вопросам, не урегулированным федеральным законом.
Из анализа норм федерального законодательства следует, что требования, предъявляемые к сбору, накоплению, транспортированию, размещению отходов, так же как и вопросы установления ответственности за несоблюдение таких требований, урегулированы нормами федерального законодательства.
Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду определены Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
В соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.
В силу части 2 статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом.
При этом статьей 28 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» определено, что неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами должностными лицами и гражданами влечет за собой дисциплинарную, административную, уголовную или гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
На основании пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Согласно статье 55 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» за нарушение санитарного законодательства устанавливается дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Постановлением Главного государственного санитарного врача СССР от 05.08.1988 № 4690-88 утверждены Санитарные правила «СанПиН 42-128-4690-88. Санитарные правила содержания территорий населенных мест» (далее - СанПиН 42-128-4690-88).
Пунктом 3 СанПиН 42-128-4690-88 предусмотрено, что обезвреживание твердых и жидких бытовых отходов производится на специально отведенных участках или специальных сооружениях по обезвреживанию и переработке. Запрещается вывозить отходы на другие, не предназначенные для этого места, а также закапывать их на сельскохозяйственных полях.
Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 07.09.2001 № 23 «О введении в действие Санитарных правил» введены в действие Санитарные правила «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов. СП 2.3.6.1066-01» (далее в данном пункте – Санитарные правила).
На основании пункта 2.8 Санитарных правил территория организации торговли и примыкающая к ней по периметру благоустраивается и содержится в чистоте.
В силу пункта 14.1 Санитарных правил руководитель организации торговли обеспечивает своевременный вывоз мусора.
Пунктом 2.7 Санитарных правил установлены требования к площадкам для сбора мусора и пищевых отходов, а также к вывозу контейнеров и мусоросборников.
Статья 6.3 КоАП устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий.
Статьей 8.2 КоАП предусмотрено наступление административной ответственности за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами.
Следовательно, требования, предъявляемые к сбору, вывозу, утилизации бытовых и промышленных отходов, размещению отходов производства и потребления вне специально отведенных мест (в том числе на территориях муниципальных образований), регламентированы федеральным законодательством; ответственность за нарушение указанных требований установлена федеральным законодателем в статьях 6.3 и 8.2 КоАП (определения Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2011 № 71-Г11-3, от 30.05.2012 № 81-АПГ12-1, от 24.06.2015 № 71-АПГ15-3).
Таким образом, частью 16-1 статьи 7 Закона регламентируются вопросы, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации.
Установление региональным законодателем административной ответственности за сброс мусора, иных отходов производства и потребления вне специально установленных для этого мест является нарушением положений о разграничении нормотворческой компетенции в области законодательства об административных правонарушениях, которые изложены в части 1 статьи 1.3 КоАП, а также вторжением в сферу общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации (решение Свердловского областного суда от 20.02.2018 № 3а-107/2018).
При этом ссылка в исследуемой правовой норме о наступлении административной ответственности в случае, если совершение перечисленных в ней действий не подпадает под действие КоАП, указывает на ее правовую неопределенность, и подтверждает вывод о правовом регулировании законодателем Республики Коми в области общественных отношений, регламентированных на федеральном уровне.
Кроме того, такая формулировка правовой нормы позволяет считать, что Республика Коми вправе привлечь к административной ответственности, в том числе и за нарушение нормативных правовых актов Российской Федерации, поскольку для этого достаточно того, чтобы такая ответственность не была установлена КоАП (апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.10.2015 № 38-АПГ15-5).
Таким образом, особенности юридико-технической конструкции правовой нормы части 16-1 статьи 7 Закона способствуют порождению правовой неопределенности, поскольку за сброс мусора, иных отходов производства и потребления вне мест для сбора таких отходов предусмотрена административная ответственность КоАП, и установление административной ответственности Законом за аналогичные правонарушения с неизбежностью создает конкуренцию, коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях.
Следовательно, часть 16-1 статьи 7 Закона противоречит федеральному законодательству и принята с превышением полномочий Государственного Совета Республики Коми.
3. В Законе Республики Коми от 23.12.2009 № 133-РЗ «О некоторых вопросах в сфере государственных услуг в Республике Коми» (в редакции от 29.09.2017 № 63-РЗ) (далее в данном пункте – Закон).
Согласно пункту 7 статьи 1 Закона к полномочиям Правительства Республики Коми в сфере государственных услуг в Республике Коми относится установление особенностей подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов исполнительной власти Республики Коми и их должностных лиц, государственных гражданских служащих органов исполнительной власти Республики Коми.
В соответствии с частью 4 статьи 11.2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» особенности подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, государственных гражданских служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также на решения и действия (бездействие) многофункционального центра, работников многофункционального центра устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, пункт 7 статьи 1 Закона не соответствует части 4 статьи 11.2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», поскольку не предусматривает полномочия Правительства Республики Коми по установлению особенностей подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) многофункционального центра, работников многофункционального центра.
4. В постановлении Правительства Республики Коми от 05.07.2012 № 283 «О Министерстве здравоохранения Республики Коми» (в редакции от 17.08.2018 № 366), которым утверждено Положение о Министерстве здравоохранения Республики Коми (далее в данном пункте – Положение).
На основании подпункта 2 пункта 9 Положения к функциям Министерства здравоохранения Республики Коми отнесено исполнение функции организатора по обеспечению лиц, больных гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей, рассеянным склерозом, лиц после трансплантации органов и (или) тканей лекарственными препаратами по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации.
Вместе с тем в силу подпункта «а» пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 26.04.2016 № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее в данном пункте – Федеральный закон № 112-ФЗ) из числа полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочие по организации обеспечения лиц, больных гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей, рассеянным склерозом, лиц после трансплантации органов и (или) тканей лекарственными препаратами по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации и сформированному в установленном им порядке, исключено (пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»).
Указанное выше полномочие на основании пункта 21 части 2 статьи 14 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» отнесено к полномочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.
На основании изложенного подпункт 2 пункта 9 Положения не соответствует подпункту «а» пункта 2 статьи 1 Федерального закона № 112-ФЗ во взаимосвязи с пунктом 21 части 2 статьи 14 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», поскольку закрепляет за Министерством здравоохранения Республики Коми полномочие, не предусмотренное федеральным законодательством.
5. В приказе Службы Республики Коми строительного, жилищного и технического надзора (контроля) от 19.10.2016 № 01-01-08/87 «Об утверждении административного регламента осуществления регионального государственного строительного надзора» (в редакции от 14.05.2018 № 01-01-08/71), которым утвержден Административный регламент осуществления регионального государственного строительного надзора (далее в данном пункте – Регламент).
5.1. Согласно подпункту 3 пункта 1.8 Регламента должностные лица Инспекции государственного строительного надзора Республики Коми (далее в данном пункте – Инспекция) при проведении проверок не вправе проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных нормативными правовыми актами, не опубликованными в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Вместе с тем статья 15 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее в данном пункте – Федеральный закон № 294-ФЗ) не предусматривает указанное ограничение при проведении проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
На основании пункта 1.2 статьи 15 Федерального закона № 294-ФЗ при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных только муниципальными правовыми актами, не опубликованными в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Следовательно, подпункт 3 пункта 1.8 Регламента не соответствует пункту 1.2 статьи 15 Федерального закона № 294-ФЗ.
5.2. Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 № 1129 «Об утверждении и введении в действие Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации» утвержден Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации (РД-11-04-2006) (далее в данном пункте – Порядок).
Согласно пункту 2 Порядка указанный Порядок устанавливает требования к проведению, в частности, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, проверок соответствия выполненных при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности зданий, строений, сооружений приборами учета используемых энергетических ресурсов (далее в данном пункте – проверки), и оформлению результатов таких проверок, а также требования, предъявляемые к выдаче заключений о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов или принятию решения об отказе в выдаче такого заключения.
Пунктом 12 Порядка определен перечень документов, связанных с выполнением работ (включая отдельные работы, строительные конструкции, участки сетей инженерно-технического обеспечения, инженерные системы и оборудование), применением строительных материалов (изделий), а также с осуществлением строительного контроля и подлежащих проверке должностным лицом органа государственного строительного надзора (далее в данном пункте – Перечень).
Подпунктами «б», «е» и «ж» пункта 12 Порядка установлено, что должностное лицо органа государственного строительного надзора проверяет:
- исполнительную документацию, в том числе акты освидетельствования работ, строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, инженерных систем и оборудования, оказывающих влияние на безопасность, контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также без разборки или повреждения строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, инженерных систем и оборудования;
- документы, предусмотренные нормативными правовыми актами, подтверждающие соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, требований пожарной безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов;
- документы, подтверждающие исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных органом государственного строительного надзора.
Вместе с тем установленный в абзацах седьмом – тринадцатом пункта 3.3.2 Регламента перечень документов, подлежащих проверке уполномоченным должностным лицом Инспекции, не соответствует указанному Перечню, поскольку не предусматривает необходимость проверки актов освидетельствования инженерных систем и оборудования, документов, предусмотренных нормативными правовыми актами, подтверждающих соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, требований пожарной безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, а также документов, подтверждающие исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных органом государственного строительного надзора.
Таким образом, перечень документов, установленный в абзацах седьмом – тринадцатом пункта 3.3.2 Регламента, не соответствует Перечню, определенному в пункте 12 Порядка.
5.3. На основании абзаца шестого пункта 3.4.2 Регламента при проведении итоговой проверки визуальному осмотру подлежит построенный, реконструированный объект капитального строительства в полном объеме (включая отдельные выполненные работы, строительные конструкции, участки сетей инженерно-технического обеспечения и примененные строительные материалы, изделия и конструкции).
Согласно пункту 10 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации», проверке соответствия выполняемых работ, применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства и результатов таких работ требованиям технических регламентов, нормам и правилам, а также требованиям иных нормативных правовых актов и проектной документации подлежит соблюдение при строительстве требований к осуществлению подготовки земельного участка и выполнению земляных работ, работ по монтажу фундаментов, конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения (в том числе внутренних и наружных сетей), инженерных систем и оборудования.
В силу подпункта «а» пункта 26 Порядка при проведении проверки законченного строительством объекта капитального строительства визуальному осмотру подлежит построенный, реконструированный объект капитального строительства в полном объеме (включая отдельные выполненные работы, строительные конструкции, участки сетей инженерно-технического обеспечения, инженерные системы и оборудование и примененные строительные материалы (изделия).
Следовательно, абзац шестой пункта 3.4.2 Регламента не соответствует подпункту «а» пункта 26 Порядка, поскольку устанавливает неполный перечень объектов, подлежащих визуальному осмотру при проведении итоговой проверки.
II. Коррупциогенные факторы:
В 3 квартале 2018 года Управлением по результатам проведения антикоррупционной экспертизы коррупциогенные факторы не выявлены.
3. Сведения об устраненных несоответствиях федеральному законодательству и коррупциогенных факторах.
В 3 квартале 2018 года противоречия федеральному законодательству и коррупциогенные факторы устранены в следующих нормативных правовых актах Республики Коми:
- Закон Республики Коми от 17.11.2010 № 129-РЗ «О Государственном Совете Республики Коми»;
- Закон Республики Коми от 26.12.2013 № 140-РЗ «О Главе Республики Коми, Правительстве Республики Коми и органах в системе исполнительной власти Республики Коми»;
- постановление Правительства Республики Коми от 26.09.2012 № 402 «Об утверждении Порядка осуществления регионального государственного жилищного надзора на территории Республики Коми»;
- постановление Правительства Республики Коми от 21.03.2008 № 58 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов на территории Республики Коми» (признано утратившим силу постановлением Правительства Республики Коми от 29.06.2018 № 305);
- приказ Службы Республики Коми строительного, жилищного и технического надзора (контроля) от 21.06.2017 № 01-01-08/74 «Об утверждении административного регламента осуществления регионального государственного жилищного надзора на территории Республики Коми»;
- приказ Министерства сельского хозяйства и потребительского рынка Республики Коми от 30.03.2018 № 306 «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в области розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Республики Коми».