I. Введение.
Произошедшие в Российской Федерации значительные преобразования в социально-экономической системе, а также стимулирование развития предпринимательской деятельности активно способствуют развитию и качественному изменению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
II. Анализ федерального законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом правовом государстве в качестве основ конституционного строя гарантируются свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 8). Соответственно, часть 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а пункт «в» статьи 71 относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к предметам ведения Российской Федерации.
По смыслу приведенных конституционных положений во взаимосвязи с положениями статей 2, 17, 18 и части 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как основных субъектов рыночной экономики и принятия специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов при осуществлении государственного регулирования экономики и, тем самым, - на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений.
Контрольная функция государства по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения, в том числе в сфере гражданского оборота. Соответственно, поскольку регулирование и защита экономических прав, установление основ федеральной политики и правовых основ единого рынка, федеральные программы в области экономического развития, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, федеральные экономические службы, гражданское законодательство, стандарты, эталоны, бухгалтерский учет отнесены Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации (пункты «в», «е», «ж», «о», «р» статьи 71), а защита прав и свобод человека и гражданина, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах - к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов (пункты «б», «в», «д», «к» части 1 статьи 72), государство вправе и обязано осуществлять контрольную функцию в сфере экономических отношений (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2008 № 10-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца 14 статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в связи с жалобой гражданина В.В. Михайлова»).
Контрольная функция, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 01.12.1997 № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления.
На федеральном уровне отношения в указанной сфере регламентируются множеством нормативных правовых актов, в числе которых:
1. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12.12.1993 (в редакции от 21.07.2014 № 11-ФКЗ);
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (в редакции от 08.03.2015 № 49-ФЗ);
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ (в редакции от 06.04.2015 № 83-ФЗ);
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в редакции от 02.05.2015 № 120-ФЗ);
5. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (в редакции от 06.04.2015 № 82-ФЗ);
6. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (в редакции от 08.03.2015 № 48-ФЗ);
7. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в редакции от 31.12.2014 № 533-ФЗ);
8. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (в редакции от 31.12.2014 № 499-ФЗ);
9. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (в редакции от 31.12.2014 № 499-ФЗ);
10. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в редакции от 06.04.2015 № 82-ФЗ);
11. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в редакции от 02.05.2015 № 115-ФЗ);
12. Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (в редакции от 08.03.2015 № 50-ФЗ);
13. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (в редакции от 04.06.2014 № 143-ФЗ);
14. Федеральный закон от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в редакции от 22.07.2014 № 278-ФЗ);
15. Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (в редакции от 03.02.2014 № 15-ФЗ);
16. Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в редакции от 31.12.2014 № 519-ФЗ);
17. Федеральный закон от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» (в редакции от 23.06.2014 № 160-ФЗ);
18. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в редакции от 22.06.2010 № 773);
19. постановление Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности» (в редакции от 17.12.2014 № 1385);
20. постановление Правительства Российской Федерации от 23.11.2009 № 944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью» (в редакции от 20.01.2011 № 13);
21. постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (в редакции от 27.12.2012 № 1404);
22. постановление Правительства Российской Федерации от 05.04.2010 № 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)» (в редакции от 25.02.2014 № 145);
23. постановление Правительства Российской Федерации от 27.10.2012 № 1108 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности гидротехнических сооружений» (в редакции от 21.08.2014 № 837);
24. постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2012 № 1202 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций» (в редакции от 04.11.2014 № 1158);
25. постановление Правительства Российской Федерации от 15.12.2012 № 1311 «О порядке оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения расходов, понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю»;
26. постановление Правительства Российской Федерации от 10.07.2014 № 636 «Об аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю».
Другие нормативные правовые акты.
III. Анализ законодательства Республики Коми и полномочия органов государственной власти Республики Коми в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
По смыслу статей 10 и 114 Конституции Российской Федерации государственный контроль в сфере экономической деятельности относится к ведению исполнительной власти.
Возлагая на органы исполнительной власти контрольную функцию и наделяя их полномочиями действовать властно-обязывающим образом, федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из конституционных принципов правового государства, важнейшими из которых являются равенство и справедливость, требования определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 06.04.2004 № 7-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской подводке судов» в связи с жалобой Международной общественной организации «Ассоциация морских лоцманов России» и автономной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга»).
Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Статьей 5 указанного федерального закона определены полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Определение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их полномочий осуществляются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законом субъекта Российской Федерации высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
К полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), относятся:
1) реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и соблюдение законодательства Российской Федерации в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
2) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора);
3) организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации;
4) разработка административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
5) организация и проведение мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;
6) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий.
По состоянию на 14.05.2015 в базе федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации содержится 32 действующих нормативных правовых акта Республики Коми в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (Приложение № 2).
В отчетном периоде (14.10.2014 – 14.05.2015) в результате правовой экспертизы нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере правоотношений в одном акте выявлено противоречие федеральному законодательству.
В результате правовой экспертизы на приказ Управления Республики Коми по занятости населения от 21.10.2014 № 132-П «Об утверждении Административного регламента осуществления надзора и контроля за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты» (экспертное заключение от 06 марта 2015 г. № 139) установлено, что акт не соответствует Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству по следующим основаниям.
Согласно пункту 5 статьи 7.1-1 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» исполнение государственных функций в области содействия занятости населения осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными государственными стандартами государственных услуг и государственных функций в области содействия занятости населения.
Федеральный государственный стандарт государственной функции надзора и контроля за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний и составления протоколов (далее – Стандарт) утвержден приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 30.04.2013 № 181н.
1. Установленные пунктами 2.2.1-2.2.4 Административного регламента осуществления надзора и контроля за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты, утвержденного приказом Управления Республики Коми по занятости населения от 21.10.2014 № 132-П (далее – Регламент), сроки проведения плановых и внеплановых (выездных и документарных) проверок не соответствуют срокам, установленным пунктами 20-23 Стандарта.
2. Согласно пункту 2.2.5 Регламента сроки проведения проверок могут быть продлены по решению начальника Управления или лица, его замещающего, но не более чем на 15 рабочих дней.
Вместе с тем, в соответствии с пунктом 24 Стандарта, устанавливающего, что в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных исследований, на основании мотивированных предложений должностных лиц органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, проводящего выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на 20 рабочих дней.
Таким образом, пункт 2.2.5 Регламента не соответствует пункту 24 Стандарта.
3. Основания для включения юридического лица, индивидуального предпринимателя в ежегодный план проведения плановых проверок, предусмотренные пунктом 3.4.2 Регламента, не соответствуют основаниям, установленным пунктом 10 Стандарта.
4. Срок, определенный в пункте 3.4.9 Регламента, для направления уведомления о проведении проверки не соответствует сроку, установленному подпунктом 6 пункта 13 Стандарта.
5. Пункты 3.4.10.1-3.4.10.6 Регламента не соответствуют пункту 13 Стандарта, поскольку устанавливают не предусмотренные Стандартом административные процедуры (действия) при планировании и подготовке проведения плановых выездных и плановых документарных проверок.
6. Пункт 3.5.4 Регламента не соответствует подпункту 8 пункта 14 Стандарта, поскольку определяет иное содержание записи о проведенной проверке в журнале учета проверок, чем предусмотрено Стандартом.
7. Содержание пунктов 3.6.3.1-3.6.3.3 Регламента не соответствует административным процедурам (действиям), предусмотренным подпунктами 1-3 пункта 15 Стандарта.
По аналогичному основанию пункт 3.9.2.2 Регламента не соответствует подпункту 2 пункта 18 Стандарта.
8. Основания для подготовки проведения внеплановых выездных и внеплановых документарных проверок, предусмотренные пунктом 3.7.1 Регламента, не соответствуют основаниям, установленным пунктом 11 Стандарта.
9. Пункт 3.7.3 Регламента не соответствует пункту 16 Стандарта, поскольку устанавливает не предусмотренные Стандартом административные процедуры (действия) при подготовке и проведении внеплановых выездных и внеплановых документарных проверок.
10. Перечень сведений, подлежащих проверке, установленный пунктом 3.8.2.2 Регламента, не соответствует подпункту 2 пункта 17 Стандарта.
11. Пункт 3.9.2.1 Регламента не соответствует подпункту 1 пункта 18 Стандарта, поскольку устанавливает административную процедуру (действие), не предусмотренную Стандартом.
Кроме того, выявлено, что текст Регламента не согласуется с федеральным законодательством.
Пунктом 3.10.2.11 Регламента предусмотрена следующая мера по результатам проведения проверки – «в случае неисполнения в двухмесячный срок юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания, выданного по результатам внеплановой проверки, в течение 5 рабочих дней после истечения срока исполнения предписания подготовка проекта протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и осуществление действий, предусмотренных пунктами 3.10.2.4 - 3.10.2.10 настоящего Административного регламента».
Вместе с тем, в соответствии с подпунктом 11 пункта 19 Стандарта в случае неисполнения в двухмесячный срок организацией предписания, выданного по результатам внеплановой проверки, в течение 5 рабочих дней после истечения срока исполнения предписания подготавливается и направляется обращение в судебные органы с предложением о привлечении виновных лиц к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Таким образом, пункт 3.10.2.11 Регламента не согласуется с подпунктом 11 пункта 19 Стандарта.
Экспертное заключение по результатам проведения правовой экспертизы направлено в Управление Республики Коми по занятости населения (исх. № 11/02-882 от 10.03.2015), копия экспертного заключения – в Прокуратуру Республики Коми (исх. № 11/02-883 от 10.03.2015).
Ответы от органов государственной власти не поступали.
Один нормативный правовой акт находится на правовой экспертизе - постановление Правительства Республики Коми от 25.03.2015 № 133 «Об утверждении Порядка осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области регулируемых цен (тарифов), применяемых на территории Республики Коми, и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Коми».
Повторные правовые экспертизы уставов муниципальных образований, расположенных на территории Республики Коми, и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы по указанным вопросам не проводились.
В результате проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Республики Коми, а также муниципальных правовых актов в отчетном периоде коррупциогенные факторы не выявлены.
Относительно приказа Службы Республики Коми по лицензированию от 30.03.2012 № 36-О «Об утверждении административного регламента осуществления регионального государственного контроля за осуществлением перевозок пассажиров и багажа легковым такси на территории Республики Коми», указанного в предыдущем обзоре, сообщаем следующее.
Приказом Службы Республики Коми по лицензированию от 05.12.2014 № 89-О в исследуемый акт внесены изменения, устраняющие нарушения правил юридической техники в тексте акта, выявленные в ходе проведения правовой экспертизы (экспертное заключение от 08.10.2014 № 698). Указанные изменения соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
IV. Вывод.
Проведенный обзор нормотворчества Республики Коми в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля показал, что органами государственной власти Республики Коми достаточно активно реализуются предоставленные федеральным законодательством полномочия по урегулированию правоотношений в данной сфере.