1. В соответствии с частью 7 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» Управлением Минюста России по Республике Коми (далее – Управление) принимается решение об отказе в государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований (далее – МПА) по следующим основаниям:
1) противоречие указанных актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции Республики Коми и законам Республики Коми;
2) нарушение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава и МПА;
3) наличие в уставах и МПА коррупциогенных факторов.
Впериод с 21.11.2014 по 26.05.2015 Управлением отказано в государственной регистрации 109 МПА:
- в связи с выявленными противоречиями федеральному законодательству и законам Республики Коми – 92 МПА;
- в связи с нарушениями установленного порядка принятия устава и МПА – 17 МПА;
- в связи с наличием коррупциогенных факторов решения об отказе в государственной регистрации уставов и МПА не принимались.
Доля отказов в государственной регистрации уставов и МПА в рассматриваемый период по отношению к общему количеству рассмотренных комплектов документов составляет 42 %.
2. Анализ принятых Управлением решений об отказе в государственной регистрации уставов и МПА свидетельствует, что нарушениями законодательства являются:
1) противоречие отдельных норм устава или МПА федеральному и республиканскому законодательству:
- закрепление в МПА вопросов местного значения муниципального образования, не соответствующих вопросам местного значения, установленных федеральным и республиканским законодательством
На основании пункта 2 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) уставом муниципального образования должен определяться перечень вопросов местного значения.
Перечень вопросов местного значения муниципальных образований сельских поселений определен частью 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ и статьей 1 Закона Республики Коми от 09.12.2014 № 148-РЗ «О некоторых вопросах местного значения муниципальных образований сельских поселений в Республике Коми».
Однако в МПА сельских поселений закрепляются вопросы местного значения, не отнесенные указанными актами к вопросам местного значения сельских поселений.
Например, в МПА содержатся положения, согласно которым к вопросам местного значения сельских поселений отнесены организация вывоза бытовых отходов и мусора, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения, организация строительства жилищного фонда и др.
Указанные нарушения выявлены в решении Совета сельского поселения «Озёрный» от 20.02.2015 № 1-28/130, решении Совета сельского поселения «Вольдино» от 29.01.2015 № III-21/1 и др.
- установление в МПА срока полномочий главы муниципального образования, не отвечающего требованиям федерального законодательства
Так, согласно абзацу пятому пункта 12 приложения к решению Совета сельского поселения «Большелуг» от 06.03.2015 № III-24/1 глава поселения избирается Советом поселения тайным голосованием из своего состава сроком на 5 лет, но не более срока полномочий Совета поселения, из состава которого он избран.
Из анализа данной формулировки следует, что фактически срок полномочий главы муниципального образования может составить менее 2 лет в случае, если срок полномочий Совета поселения истечет в указанный период.
Однако частью 2 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что срок полномочий выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.
Кроме того, частью 6 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ определен перечень случаев досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» пункт 11 части 6 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, устанавливающий, что полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа, признан утратившим силу.
По результатам проведения правовой экспертизы Закона Республики Коми от 09.12.2014 № 153-РЗ «О некоторых вопросах местного самоуправления в Республики Коми» (в редакции от 26.12.2014 № 169-РЗ) Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Коми выявлено, что часть 2 статьи 8 Закона, устанавливающая пятилетний срок полномочий глав муниципальных образований, но не более срока полномочий представительного органа муниципального образования, из состава которого глава муниципального образования избран, не соответствует части 6 статьи 36 и части 2 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ.
Таким образом, абзац пятый пункта 12 приложения к решению Совета сельского поселения «Большелуг» от 06.03.2015 № III-24/1 не соответствует части 6 статьи 36 и части 2 статьи 40 Федерального закона.
Аналогичные нарушения федерального законодательства выявлены в решении Совета сельского поселения «Мордино» от 19.02.2015 № III-19/1, Уставе городского поселения «Синдор», принятом решением Совета городского поселения «Синдор» от 21.04.2015 № 3-26/1, Уставе сельского поселения «Озёл», утвержденном решением Совета сельского поселения «Озёл» от 29.04.2015 № 27/04-1-99, решении Совета сельского поселения «Покча» от 04.03.2015 № 3-23/2, решении Совета сельского поселения «Пажга» от 13.03.2015 № 29/03-1-131, решении Совета сельского поселения «Нившера» от 12.02.2015 № 52-3 и др.
- наделение органов местного самоуправления полномочиями в части осуществления муниципального контроля, которыми в соответствии с федеральным законодательством они не обладают
МПА закрепляют за органами местного самоуправления полномочия, несоответствующие полномочиям, установленным частью 2 статьи 6 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Указанные нарушения федерального законодательства выявлены в решении Совета сельского поселения «Большелуг» от 06.03.2015 № III-24/1, решении Совета сельского поселения «Мордино» от 19.02.2015 № III-19/1, решении Совета сельского поселения «Уег» от 21.04.2015 № 3-16/62, решении Совета сельского поселения «Богородск» от 09.04.2015 № III-29/2, решении Совета сельского поселения «Нившера» от 12.02.2015 № 52-3 и др.
- наделение органов местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения, не отнесенных федеральным и республиканским законодательством к вопросам местного значения муниципального образования
Например, в МПА содержатся положения, согласно которым органы местного самоуправления сельских поселений наделяются полномочиями по оказанию поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, организации и осуществлению мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории сельского поселения, организации строительства муниципального жилищного фонда, разработке и утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации, организации библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения, организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение, снабжение населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, осуществлению муниципального жилищного контроля и пр.
Указанные нарушения федерального законодательства выявлены в решении Совета сельского поселения «Спаспоруб» от 12.02.2015 № III-32/1, Уставе сельского поселения «Озёл», утвержденном решением Совета сельского поселения «Озёл» от 29.04.2015 № 27/04-1-99, решении Совета сельского поселения «Приуральский» от 30.01.2015 № 21/75, решении Совета сельского поселения «Объячево» от 13.03.2015 № III-28/2, решении Совета сельского поселения «Лойма» от 06.03.2015 № 3-40/1 и др.
- наделение органа местного самоуправления полномочиями, которые в соответствии с федеральным законодательством осуществляет другой орган местного самоуправления
Наиболее часто данное нарушение встречается при регулировании полномочий в сфере бюджетных правоотношений.
Например, в МПА местная администрация наделяется полномочиями по рассмотрению проекта местного бюджета, утверждению бюджета поселения и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения, представительный орган муниципального образования – полномочиями по осуществлению контроля за исполнением местного бюджета, установлению состава информации, вносимой в муниципальную долговую книгу и порядка её ведения и др.
Данные несоответствия федеральному законодательству выявлены в решении Совета сельского поселения «Спаспоруб» от 12.02.2015 № III-32/1, Уставе сельского поселения «Озёл», утвержденного решением Совета сельского поселения «Озёл» от 29.04.2015 № 27/04-1-99, решении Совета сельского поселения «Объячево» от 13.03.2015 № III-28/2, решения Совета сельского поселения «Лойма» от 06.03.2015 № 3-40/1, решения Совета муниципального района «Корткеросский» от 31.03.2015 № V-37/1 и др.
- закрепление в МПА положений, согласно которым на публичные слушания выносятся проекты муниципальных правовых актов по вопросам, не отнесенным федеральным и республиканским законодательством к вопросам местного значения сельских поселений
Так, пунктом 6 приложения к решению Совета сельского поселения «Спаспоруб» от 12.02.2015 № III-32/1 внесены изменения в статью 18 устава муниципального образования, согласно которым на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития поселения, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.
Вместе с тем в соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ утверждение правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, не отнесено к вопросам местного значения сельского поселения.
В силу части 4 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ на территориях сельских поселений указанные вопросы решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.
Следовательно, пункт 6 приложения к рассматриваемому решению, регулирующий проведение публичных слушаний по указанному вопросу местного значения, противоречит части 1 статьи 28, частям 3 и 4 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ.
Аналогичные несоответствия федеральному законодательству выявлены в решении Совета сельского поселения «Пажга» от 13.03.2015 № 29/03-1-131, решения Совета сельского поселения «Лойма» от 06.03.2015 № 3-40/1 и др.
- нарушение требований пункта 9 части 1 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Согласно пункту 9 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Однако в соответствии с абзацем восьмым пункта 19 приложения к решению Совета сельского поселения «Большелуг» от 06.03.2015 № III-24/1 порядок разработки, рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, определяются Положением о бюджетном процессе, утверждаемым Советом поселения.
Таким образом, абзац восьмой пункта 19 приложения к данному решению противоречит пункту 9 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, поскольку содержит отсылочную норму на нормативный правовой акт Совета сельского поселения «Большелуг», в то время как данные положения должны определяться в уставе муниципального образования.
Аналогичные нарушения требований федерального законодательства выявлены в решении Совета сельского поселения «Мордино» от 19.02.2015 № III-19/1, решении Совета сельского поселения «Спаспоруб» от 12.02.2015 № III-32/1, решения Совета сельского поселения «Нившера» от 12.02.2015 № 52-3 и др.
- иные противоречия норм устава или МПА федеральному и республиканскому законодательству.
2) несоблюдение установленного Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядка принятия муниципальных правовых актов, выразившееся:
- в принятии МПА представительным органом местного самоуправления при отсутствии необходимого кворума (2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования)
Так, с нарушением требований части 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ приняты решение Совета сельского поселения «Кажым» от 15.04.2015 № III-30/119, решение Совета городского поселения «Емва» от 16.02.2015 № I-30/168, решение Совета сельского поселения «Мордино» от 19.02.2015 № III-19/1, решение Совета муниципального района «Сосногорск» от 13.02.2015 № XLIV-384 и др.
Обращаем внимание на правовую позицию Верховного суда Российской Федерации по вопросу соблюдения установленного частью 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ кворума в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования для принятия устава, МПА.
Две трети - это минимально допустимое количество депутатов, гарантирующее законность принятых представительным органом муниципального образования решений, в связи с чем наличие дробного числа при определении достаточной численности депутатов для правомочности представительного органа муниципального образования, не может округляться в сторону уменьшения (Определение Верховного суда Российской Федерации от 30.03.2011 № 32-Г11-9, Определение Верховного суда Российской Федерации от 30.09.2009 № 71-Г09-14).
- в несоблюдении установленного частью 4 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядка обнародования (опубликования) проекта МПА
В соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию).
Как следует из справки, представленной главой муниципального образования сельского поселения «Приуральское», проект решения о внесении изменений в устав муниципального образования обнародован 16 марта 2015 г. Согласно протоколу заседания Совета сельского поселения «Приуральское» решение Совета сельского поселения «Приуральское» «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования сельского поселения «Приуральское» принято 09 апреля 2015 г., то есть по истечении 25 дней со дня опубликования проекта решения.
С аналогичным нарушением установленного порядка приняты решение решения Совета сельского поселения «Часово» от 17.03.2015 № III-27/1-95, решение Совета сельского поселения «Большелуг» от 06.03.2015 № III-24/1, решение Совета сельского поселения «Озёрный» от 20.02.2015 № 1-28/130, решения Совета сельского поселения «Зимстан» от 19.02.2015 № III-29/102, решение Совета сельского поселения «Спаспоруб» от 12.02.2015 № III-32/1 и др.
В целях сокращения количества решений об отказе в государственной регистрации МПА Управлением даются разъяснения главам муниципальных образований по порядку государственной регистрации МПА, в том числе устно (по телефону).
Одним из направлений оказания методической помощи органам местного самоуправления является разработка проектов МПА, а также правовая экспертиза проектов МПА, поступающих от органов местного самоуправления.
Кроме того, на официальном сайте Управления размещается информация об изменениях действующего законодательства, а также актуальная редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», примерные формы документов, алгоритм принятия решения о внесении изменений в устав муниципального образования и направления его на государственную регистрацию, порядок предоставления сведений из реестра уставов муниципальных образований.