1. В соответствии с частью 7 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» Управлением Минюста России по Республике Коми (далее – Управление) принимается решение об отказе в государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований (далее – уставы и МПА) по следующим основаниям:
1) противоречие указанных актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции Республики Коми и законам Республики Коми;
2) нарушение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава и МПА;
3) наличие в уставах и МПА коррупциогенных факторов.
Впериод с 27.05.2015 по 08.11.2015 Управлением отказано в государственной регистрации 38 уставов и МПА:
- в связи с выявленными противоречиями федеральному законодательству и законам Республики Коми – 32 устава и МПА;
- в связи с нарушениями установленного порядка принятия МПА – 6 МПА;
- в связи с наличием коррупциогенных факторов решения об отказе в государственной регистрации уставов и МПА не принимались.
Доля отказов в государственной регистрации уставов и МПА в рассматриваемый период по отношению к общему количеству рассмотренных комплектов документов составляет 32 %.
2. Анализ принятых Управлением решений об отказе в государственной регистрации уставов и МПА свидетельствует, что нарушениями законодательства являются:
1) противоречие отдельных норм устава или МПА федеральному и республиканскому законодательству:
- закрепление в МПА вопросов местного значения муниципального образования, не соответствующих вопросам местного значения, установленных федеральным и республиканским законодательством
На основании пункта 2 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) уставом муниципального образования должен определяться перечень вопросов местного значения.
Перечень вопросов местного значения муниципальных образований сельских поселений определен частью 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ и статьей 1 Закона Республики Коми от 09.12.2014 № 148-РЗ «О некоторых вопросах местного значения муниципальных образований сельских поселений в Республике Коми».
Однако в МПА сельских поселений закрепляются вопросы местного значения, не отнесенные указанными актами к вопросам местного значения сельских поселений, в МПА муниципальных районов неточно воспроизводятся вопросы местного значения муниципального района, решаемые на территории сельских поселений, входящих в состав муниципального района.
Например, в МПА содержатся положения, согласно которым к вопросам местного значения сельских поселений отнесены предоставление гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, организация строительства муниципального жилищного фонда, к вопросам местного значения муниципального района, решаемым на территории сельских поселений, входящих в состав муниципального района, относится изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд и др.
Указанные нарушения выявлены в решении Совета сельского поселения «Часово» от 25.06.2015 № III-31/2-105, решении Совета сельского поселения «Чухлэм» от 26.05.2015 № III-29/96, решении Совета муниципального района «Княжпогостский» от 18.06.2015 № 435, решении Совета муниципального района «Сыктывдинский» от 14.07.2015 № 42/7-1 и других МПА.
- закрепление в МПА отсылочной нормы в отношении вопросов местного значения муниципального образования
На основании пункта 2 части 1 статьи 44 во взаимосвязи с частью 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ в уставе муниципального образования должны определяться иные вопросы (перечень вопросов) местного значения из числа предусмотренных частью 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ, закрепленные за сельскими поселениями законами субъектов Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 1 Закона Республики Коми от 09.12.2014 № 148-РЗ «О некоторых вопросах местного значения муниципальных образований сельских поселений в Республике Коми» (далее – Закон Республики Коми № 148-РЗ) за муниципальными образованиями сельских поселений в Республике Коми закрепляется определенный перечень вопросов местного значения из числа вопросов местного значения, предусмотренных частью 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ.
Данная правовая позиция подтверждается судебной практикой, в частности определением суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 18.06.2015 № 33-1437, в котором указывается на недопустимость применения отсылочных норм для закрепления в уставе муниципального образования вопросов местного значения, которые согласно Федеральному закону № 131-ФЗ должны включаться в его текст. В уставе муниципального образования должен быть изложен именно перечень вопросов местного значения, а не норма, отсылающая к Федеральному закону № 131-ФЗ.
В нарушении указанных норм законодательства в последнем абзаце пункта 1 приложения к решению Совета муниципального образования сельского поселения «Объячево» от 04.09.2015 № III-35/1 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования сельского поселения «Объячево» отсутствует перечень вопросов местного значения сельского поселения, установленный частью 1 статьи 1 Закона Республики Коми № 148-РЗ, приведена лишь отсылочная норма к Закону Республики Коми № 148-РЗ.
Аналогичное нарушение выявлено в решении Совета муниципального района «Сыктывдинский» от 14.07.2015 № 42/7-1, решении Совета сельского поселения «Объячево» от 31.07.2015 № III-33/1.
- установление в МПА неопределенного срока полномочий главы муниципального образования
Согласно пункту 7 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должен определяться срок полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления.
Частью 3 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что срок полномочий органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Аналогичная норма закреплена в части пятой статьи 92 Конституции Республики Коми.
Исходя из части 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования является органом местного самоуправления.
В силу пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» срок, на который избираются органы местного самоуправления, и срок полномочий указанных органов устанавливаются уставами муниципальных образований, при этом устанавливаемый срок не может составлять менее двух и более пяти лет.
Также частью 2 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что срок полномочий выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может быть менее двух и более пяти лет.
Аналогичная норма закреплена в части 2 статьи 8 Закона Республики Коми от 09.12.2014 № 153-РЗ «О некоторых вопросах местного самоуправления в Республике Коми».
Таким образом, федеральный и республиканский законодатели определили минимальный (2 года) и максимальный (5 лет) сроки полномочий глав муниципальных образований. Конкретный же срок полномочий главы муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования.
Согласно статье 190 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ установленный законом, иными правовыми актами срок определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами. Следовательно, срок – определенный промежуток (отрезок) времени, определяемый календарной датой или истечением периода времени.
Пунктом 2 приложения к решению Совета муниципального образования сельского поселения «Озёл» от 29.09.2015 № 32/09-1-116 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования сельского поселения «Озёл» установлено, что срок полномочий главы сельского поселения «устанавливается Уставом муниципального образования в соответствии с Законом Республики Коми и составляет не менее двух и не более пяти лет».
Исходя из анализа данной нормы не представляется возможным определить (исчислить) конкретный срок полномочий главы муниципального образования, закрепленный пунктом 2 приложения к данному решению, что приводит к неопределенности правового регулирования.
Таким образом, пункт 2 приложения к решению Совета муниципального образования сельского поселения «Озёл» от 29.09.2015 № 32/09-1-116 не соответствует части 3 статьи 34, части 2 статьи 40 и пункту 7 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, пункту 1 статьи 8 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части пятой статьи 92 Конституции Республики Коми, части 2 статьи 8 Закона Республики Коми от 09.12.2014 № 153-РЗ «О некоторых вопросах местного самоуправления в Республике Коми», поскольку не закрепляет конкретный срок полномочий главы муниципального образования.
Аналогичное нарушение выявлено в решении Совета сельского поселения «Часово» от 10.09.2015 № III-33/5-113.
- установление в МПА срока полномочий главы муниципального образования, не отвечающего требованиям федерального и республиканского законодательства
Согласно абзацу третьему пункта 8 приложения к решению Совета сельского поселения «Носим» от 15.04.2015 № III-28-101 срок полномочий главы поселения составляет 5 лет, но не более срока полномочий представительного органа муниципального образования, из состава которого глава муниципального избран.
Из анализа данной формулировки следует, что фактически срок полномочий главы муниципального образования может составить менее 2 лет в случае, если срок полномочий Совета поселения истечет в указанный период.
Однако частью 2 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что срок полномочий выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.
Кроме того, частью 6 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ определен перечень случаев досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» пункт 11 части 6 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, устанавливающий, что полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа, признан утратившим силу.
По результатам проведения правовой экспертизы Закона Республики Коми от 09.12.2014 № 153-РЗ «О некоторых вопросах местного самоуправления в Республики Коми» (в редакции от 26.12.2014 № 169-РЗ) Управлением выявлено, что часть 2 статьи 8 данного Закона, устанавливающая пятилетний срок полномочий глав муниципальных образований, но не более срока полномочий представительного органа муниципального образования, из состава которого глава муниципального образования избран, не соответствует части 6 статьи 36 и части 2 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ.
Таким образом, абзац третий пункта 8 приложения к решению Совета сельского поселения «Носим» от 15.04.2015 № III-28-101 не соответствует части 6 статьи 36 и части 2 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ.
- установление в МПА неточного дня окончания срока полномочий представительного органа муниципального образования
Согласно изменениям, предусмотренным пунктами 8 и 9 приложения к решению Совета муниципального образования сельского поселения «Часово» от 25.06.2015 № III-31/2-105 «О внесении изменений в Устав муниципального образования сельского поселения «Часово», днём окончания срока, на который избирается Совет сельского поселения «Часово» является второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий Совета сельского поселения «Часово»; если второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий Совета сельского поселения «Часово», совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье октября объявлено в установленном порядке рабочим днем, днем окончания срока является первое воскресенье октября.
Однако в силу пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» днем окончания срока, на который избираются органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, является второе воскресенье сентября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва - день голосования на указанных выборах; если второе воскресенье сентября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье сентября объявлено в установленном порядке рабочим днем, днем окончания срока, на который избираются указанные органы или депутаты, является третье воскресенье сентября.
- наделение органов местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения, не отнесенных федеральным и республиканским законодательством к вопросам местного значения муниципального образования
Например, в МПА содержатся положения, согласно которым органы местного самоуправления сельских поселений наделяются полномочиями по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей, разработке и утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселения, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации, утверждению и реализации муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организации и проведению иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.
Указанные нарушения федерального законодательства выявлены в решении Совета сельского поселения «Носим» от 15.04.2015 № III-28-101, решении Совета сельского поселения «Куръя» от 04.05.2015 № 3/32-1.
- нарушение требований пункта 9 части 1 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Согласно пункту 9 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 7 приложения к решению Совета сельского поселения «Занулье» от 12.05.2015 № III-40/1 порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета осуществляется в соответствии с решением Совета поселения самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Таким образом, пункт 7 приложения к решению Совета сельского поселения «Занулье» от 12.05.2015 № III-40/1 противоречит пункту 9 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, поскольку содержит отсылочную норму на нормативный правовой акт Совета муниципального образования сельского поселения «Занулье», в то время как данные положения должны определяться в самом Уставе муниципального образования сельского поселения «Занулье».
Аналогичные нарушения требований федерального законодательства выявлены в решении Совета сельского поселения «Лойма» от 04.09.2015 № 3-44/1.
- предусмотренный порядок вступления в силу МПА не соответствует федеральному законодательству
Пунктом 3 решения Совета муниципального образования сельского поселения «Часово» от 25.06.2015 № III-31/2-105 «О внесении изменений в Устав муниципального образования сельского поселения «Часово» установлено, что данное решение вступает в силу со дня обнародования и государственной регистрации.
Вместе с тем в силу части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после его государственной регистрации и вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
- установление в МПА кворума для принятия устава муниципального образования, внесения изменений в устав муниципального образования, менее кворума, предусмотренного федеральным законодательством
На основании первого предложения абзаца второго пункта 3 приложения к решению Совета муниципального образования сельского поселения«Зимстан» от 11.09.2015 № III-39/134 Устав муниципального образования сельского поселения «Зимстан», решения Совета сельского поселения «Зимстан» о внесении изменений и (или) дополнений в данный Устав принимаются количеством голосов не менее 50 процентов от установленной численности депутатов Совета поселения.
Вместе с тем в силу части 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
- иные противоречия норм устава или МПА федеральному и республиканскому законодательству.
2) несоблюдение установленного Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядка принятия муниципальных правовых актов, выразившееся:
- в принятии МПА представительным органом муниципального образования при отсутствии необходимого кворума (2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования)
Так, с нарушением требований части 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ приняты решение Совета сельского поселения«Носим» от 15.04.2015 № III-28-101, решение Совета сельского поселения «Зимстан» от 04.10.2015 № III-40/140.
Согласно правовой позиции Верховного суда Российской Федерации по вопросу соблюдения установленного частью 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ кворума в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования для принятия устава, МПА две трети - это минимально допустимое количество депутатов, гарантирующее законность принятых представительным органом муниципального образования решений, в связи с чем наличие дробного числа при определении достаточной численности депутатов для правомочности представительного органа муниципального образования, не может округляться в сторону уменьшения (Определение Верховного суда Российской Федерации от 30.03.2011 № 32-Г11-9, Определение Верховного суда Российской Федерации от 30.09.2009 № 71-Г09-14).
- в несоблюдении установленного частью 4 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядка обнародования (опубликования) проекта МПА
В соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию).
Как следует из справки, представленной главой сельского поселения «Койгородок», проект решения о внесении изменений в устав муниципального образования обнародован 01 июня 2015 г. Согласно протоколу заседания Совета сельского поселения «Койгородок» решение Совета муниципального образования сельского поселения «Койгородок» «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования сельского поселения «Койгородок» принято 26 июня 2015 г, то есть по истечении 25 дней со дня опубликования проекта указанного решения.
С аналогичным нарушением установленного порядка приняты решение Совета сельского поселения «Дзёль» от 01.07.2015 № III-30-105, решение Совета сельского поселения «Дутово» от 20.07.2015 № III-32/1, решение Совета сельского поселения«Большая Пысса» от 03.09.2015 № 37-1.
- отсутствии необходимых реквизитов МПА, а именно подписи уполномоченных лиц местного самоуправления
В соответствии с частью 5 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ председатель представительного органа муниципального образования подписывает решения представительного органа муниципального образования.
Подписывая принятое представительным органом муниципального образования решение, председатель представительного органа муниципального образования тем самым удостоверяет окончание рассмотрения принимаемого акта в представительном органе муниципального образования и подтверждает волеизъявление последнего.
Также согласно пункту 2 части 4 статьи 36 Федерального № 131-ФЗ глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.
Следовательно, в случае, если глава муниципального образования не входит в состав представительного органа муниципального образования и не исполняет полномочия его председателя, решение представительного органа муниципального образования о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должно быть подписано и председателем представительного органа муниципального образования и главой муниципального образования.
Таким образом, отсутствие в исследуемом случае подписи председателя представительного органа муниципального образования на МПА приводит к нарушению порядка принятия МПА, предусмотренного частью 5 статьи 43 и пунктом 2 части 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ.
Указанное нарушение выявлено в поступившем на государственную регистрацию решении Совета городского поселения «Междуреченск» от 15.09.2015 № 45-1, решении Совета сельского поселения «Часово» от 10.09.2015 № III-33/5-113.
В целях сокращения количества решений об отказе в государственной регистрации МПА Управлением даются разъяснения главам муниципальных образований по порядку государственной регистрации МПА, в том числе устно (по телефону).
Одним из направлений оказания методической помощи органам местного самоуправления является разработка проектов МПА, а также правовая экспертиза проектов МПА, поступающих от органов местного самоуправления.
Кроме того, на официальном сайте Управления размещается информация об изменениях действующего законодательства, а также актуальная редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», примерные формы документов, алгоритм принятия решения о внесении изменений в устав муниципального образования и направления его на государственную регистрацию, порядок предоставления сведений из реестра уставов муниципальных образований.