По итогам проведения мониторинга правоприменения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) с учетом внесенных в него в 2014 году изменений, а также положений бюджетного и налогового законодательства, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Коми, принятых в целях реализации Федерального закона № 131-ФЗ органами государственной власти Республики Коми и органами местного самоуправления Республики Коми внесены следующие предложения:
1. В сфере муниципального контроля.
1) Федеральным законом от 21.07.2014 № 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 234-ФЗ) и Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 136-ФЗ) внесены изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, в соответствии с которыми с 1 января 2015 г. из перечня вопросов местного значения сельских поселений исключены вопросы земельного контроля.
Вместе с тем, пунктом 3 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс РФ) установлено, что в отношении расположенных в границах городских и сельских поселений объектов земельных отношений муниципальный земельный контроль осуществляют органы местного самоуправления городских и сельских поселений.
В Информации Министерства экономического развития Российской Федерации «Ответы на часто задаваемые вопросы по реализации положений Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» приведено следующее:
«Согласно пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса РФ земельное законодательство состоит из Земельного кодекса РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. При этом нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Земельному кодексу РФ.
Таким образом, нормы Земельного кодекса РФ как основного закона земельного законодательства, являются специальными и имеют приоритет над иными законами.
В случае противоречия между Земельным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами применяется Земельный кодекс РФ.».
Данная позиция, согласно которой, учитывая пункт 1 статьи 2 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым нормы земельного права, содержащиеся в других Федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Земельному кодексу РФ, полномочия по осуществлению муниципального земельного контроля осуществляются органами местного самоуправления сельского поселения, содержится и в письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 01 июля 2015 г. № Д23и-3038.
При этом в отдельных субъектах Российской Федерации в рамках прокурорских проверок исполнения земельного законодательства осуществление муниципального земельного контроля сельскими поселениями, при отсутствии в данном субъекте Российской Федерации закона, наделяющего сельские поселения полномочиями по осуществлению муниципального земельного контроля, признается противоречащим федеральному законодательству (информация из новостной ленты официального сайта Прокуратуры Российской Федерации). Данная позиция основана на положениях Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому, в случае, если законом субъекта Российской Федерации к вопросам местного значения сельских поселений не отнесено осуществление муниципального контроля, то данные вопросы на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.
Таким образом, для устранения указанной коллизии, необходимо внести соответствующие изменения в нормы федерального законодательства, касающиеся осуществления муниципального земельного контроля.
2) органами прокуратуры Республики Коми высказывается правовая позиция, согласно которой с 01 января 2015 г. органы местного самоуправления сельских поселений Республики Коми не обладают полномочиями по осуществлению какого-либо муниципального контроля (во всех сферах деятельности), поскольку в вопросах местного значения муниципальных образований сельских поселений нет прямого указания на осуществление органами местного самоуправления муниципального контроля. В результате в органы местного самоуправления сельских поселений поступают протесты органов прокуратуры с требованием об исключении из уставов муниципальных образований сельских поселений статей, регулирующих в соответствии со статьей 17.1 Федерального закона № 131-ФЗ и статьей 6 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» вопросы осуществления муниципального контроля в муниципальном образовании (в том числе, определяют орган местного самоуправления, осуществляющий муниципальный контроль). В связи с чем от органов местного самоуправления сельских поселений поступают вопросы относительно осуществления ими муниципального контроля в различных сферах деятельности (например, муниципальный финансовый контроль, контроль в сфере благоустройства, в области торговой деятельности и т.д.).
Таким образом, необходимо уточнить рамки (пределы) осуществления муниципального контроля сельскими поселениями, в случае, если вопросы осуществления муниципального контроля не включены в перечень вопросов местного значения муниципальных образований сельских поселений.
2. В сфере противодействия коррупции.
Федеральным законом № 136-ФЗ внесены изменения в статью 14 Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с которыми с 1 января 2015 г. осуществление мер по противодействию коррупции в границах поселения исключено из числа вопросов местного значения сельского поселения.
В то же время Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ) в рамках реализации мер, направленных на противодействие коррупции, предусмотрены, в том числе, полномочия нанимателя (работодателя), к которым относятся и органы местного самоуправления сельских поселений.
Также другими нормативными правовыми актами предусматривается:
- возможность образования в органе местного самоуправления комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов (часть 4 статьи 141 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ);
- необходимость утверждения перечня должностей муниципальной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (пункт 3 Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»);
- необходимость утверждения положений о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (пункт 3 Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»).
С учетом предложенного Федеральным законом № 136-ФЗ закрепления всех полномочий в сфере противодействия коррупции за муниципальным районом возникают проблемы в возможности осуществления правового регулирования органами местного самоуправления сельских поселений вопросов, отнесенных Федеральным законом № 273-ФЗ к компетенции представителя нанимателя (работодателя).
Таким образом, необходимо внести изменения в статью 14 Федерального закона № 131-ФЗ, предусмотрев, что вопрос осуществления мер по противодействию коррупции в границах сельского поселения относится к числу вопросов местного значения сельского поселения.
3. В сфере градостроительства.
Федеральным законом № 136-ФЗ внесены изменения в перечень вопросов местного значения сельских поселений, установленный Федеральным законом № 131-ФЗ. Данные изменения предусматривают исключение из перечня вопросов местного значения сельских поселений вопросов в области градостроительной деятельности и отнесение соответствующих вопросов местного значения к ведению муниципальных районов, что приводит к коллизии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно: статья 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части утверждения генеральных планов поселений; статья 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части утверждения правил землепользования и застройки поселений; статья 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части утверждения подготовленной на основе генеральных планов поселений документации по планировке территории; статьи 51 и 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части выдачи разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию; статья 29.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части утверждения местных нормативов градостроительного проектирования поселений, где все вышеперечисленные вопросы решаются и могут рассматриваться органами местного самоуправления сельских поселений.
4. В сфере организации занятости населения.
В сфере организации занятости населения, борьбы с безработицей и социальной поддержки населения органы местного самоуправления не наделены обязательными полномочиями. Но Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено право органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов на участие в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет. Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», определяющий правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, дополняет Федеральный закон № 131-ФЗ, устанавливая, что органы местного самоуправления могут оказывать содействие органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан. Но право органов местного самоуправления не конкретизировано.
Кроме того, органами государственной власти Республики Коми и органами местного самоуправления Республики Коми внесены некоторые предложения по дальнейшему реформированию законодательства о местном самоуправлении в целях совершенствования системы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а именно:
1) упростить порядок принятия муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, предусмотрев расширение перечня изменений в устав муниципального образования, внесение которых не требует обсуждения и опубликования.
В соответствии с частью 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ на публичные слушания должен выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации.
Таким образом, предлагается внести изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, позволяющие не опубликовывать и не выносить на публичные слушания проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав в случаях, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения любых его положений в соответствие с изменениями федерального законодательства, а не только вопросов местного значения и полномочий по их решению. Данные изменения позволят органам местного самоуправления более оперативно реагировать на изменения федерального законодательства, и не допускать наличие в уставах муниципальных образований противоречий законодательству.
2) уточнить правовое содержание терминов, используемых в статьях 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ для описания вопросов местного значения и более конкретно обозначить вопросы местного значения, решаемые органами местного самоуправления соответствующего уровня.
Необходимость принятия подобных изменений вызвана тем, что многие термины, используемые для обозначения того или иного полномочия не имеют четкой конкретизации, например, «создание условий», «обеспечение условий», «участие в осуществлении», «содействие развитию». Это в свою очередь приводит к разночтению в части исполнения одного и того же полномочия органами местного самоуправления и контролирующими органами.
3) принять закон о муниципальной милиции.
Содействием правоохранительным органам в охране правопорядка на территории городского округа и муниципального района занимаются добровольные объединения граждан, что само по себе не является достаточным для обеспечения правопорядка, особенно в условиях постоянного сокращения территориальных подразделений правоохранительных органов. Отсутствие законодательно установленных полномочий по образованию каких-либо муниципальных формирований по охране общественного порядка приводит к тому, что органы местного самоуправления вынуждены применять спорные механизмы для финансирования страховых и социальных гарантий гражданам, участвующих в указанных добровольных формированиях.